Introduction. Les défis de la gouvernance métropolitaine

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  21 INTRODUCTION LES DÉFIS DE LA GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINEChristian Lefèvre, Nathalie Roseau, Tommaso VitaleLa métropole est le terreau commun que cet ouvrage travaille,considérant que l’échelle métropolitaine ne peut être réduite ausimple agrandissement d’agglomérations figurées comme des villes-centres auréolées de leurs périphéries. Le changement d’échelle quenous connaissons n’est pas uniquement d’ordre morphologique,démographique ou territorial ; il fait également émerger d’autres pro-cessus dynamiques qui travaillent l’espace métropolitain. D’abord,les phénomènes corrélés d’hyperconcentration et de diffusion desflux de communication, de production et de l’urbanisation ; puis lestransformations des infrastructures sociotechniques nécessaires pourgarantir la robustesse de ces conurbations ; ensuite les flux colossaux d’investissement et de financement des chantiers à réaliser ; et surtout,les inégalités socio-territoriales, visibles ou plus insidieuses, qui aggra-vent les risques de désagrégation de la mosaïque sociale et urbaine.L’urbanisation massive de l’Amérique latine, de l’Asie ou del’Afrique, figure l’un des derniers avatars de ce « choc » des métropoles(Füzesséry, Simay, 2008) qui a structurellement transformé notreenvironnement contemporain, complexifiant encore nos représen-tations culturelles de l’urbain. Si ce nouvel âge métropolitain n’effacenullement ceux qui l’ont précédé, ce mouvement d’accélération pla-nétaire, d’autant plus visible qu’il est intensément médiatisé, ques-tionne notre ethnocentrisme occidental, qui a trop souvent tendanceà distinguer entre les villes du Nord et celles dites du « mondeémergent ». Surtout, il renouvelle l’objet métropolitain selon d’autresperspectives qui s’avèrent utiles pour réinterroger nos « vieilles »métropoles. L’observation des instruments déployés pour parer à l’ac-croissement spectaculaire des métropoles, en est une. Le rôle struc-turel qu’y joue l’informalité en est une autre.Décrire et expliquer ces situations, comprendre les conditions deleur gouvernabilité, c’est à cette ambition qu’entend répondre le présentouvrage. Il réunit les contributions des chercheurs que nous avionsconviés en décembre 2011 à l’initiative de la ville de Paris, dans le  métropolitaines sont en effet toutes uniques et l’observation des pro-cessus à l’œuvre nous montre que, en même temps qu’ils sont recon-figurés par des dynamiques structurelles, les territoires et les pouvoirsqui travaillent l’espace des métropoles, façonnent par eux-mêmes lesformes propres de leur gouvernance. Comme l’exprimait l’historienBernard Lepetit, à propos de la transformation des villes de la FranceModerne sous l’effet de la révolution industrielle : « Le système urbainparticipe à son propre devenir, dont il est à la fois, pour utiliser levocabulaire de la statistique, une variable explicative et une variableexpliquée ». (Lepetit, 1996, p. 10). Ce kaléidoscope de trajectoires métropolitaines fait apparaîtredes convergences qui nous ont conduits à circonscrire et élargir l’ac-ception du terme de gouvernance autour de trois thèmes saillantsqu’ont fait surgir les conférences, et dont témoigne le panel des vingtarticles qui vont suivre. Il s’agit des acteurs de la métropole, de la fabrique de la métropole et des cultures de la métropole.  Acteurs de la métropole  Associer dans une même expression, celle de gouvernance métro-politaine, les termes de gouvernance et de métropole désigne et révèleà la fois une transformation profonde des systèmes d’acteurs. Cettetransformation s’exprime avant tout par une plus grande complexité. Ainsi, parler de gouvernance signifie, tout au moins dans la littératuresi ce n’est dans la pratique politique, une ouverture de l’action publiqueà l’action collective, autrement dit l’insertion de nouveaux protagonistesdans les discussions, voire dans les négociations et même les décisionscollectives. Parler de gouvernance indique que de nouveaux acteursont maintenant voix au chapitre parmi lesquels les milieux écono-miques, notamment le monde de l’entreprise privée, et la société civilequi s’exprime par des structures et organismes de représentation (lemonde associatif) ou directement. Parler de gouvernance signifie doncune diversité plus grande de la nature des acteurs.De même, parler de métropole renvoie à un territoire plus vaste,même s’il est plus confus, que celui de commune ou même de ville.Sur ce territoire, une myriade d’acteurs intervient, s’exprime, reven-dique la parole. Le premier ouvrage à exprimer cette multiplicité desacteurs a été celui de Robert Wood, «1400 Governments : The PoliticalEconomy of the New York Metropolitan Region », publié en 1961;le futur ministre des affaires urbaines du gouvernement de Lyndon B. 23 cadre d’un séminaire inaugural qui portait sur la gouvernance desmétropoles. Comme le rappelle l'avant-propos de cet ouvrage, le sémi-naire s’inscrivait déjà dans une actualité politique vibrante pour la métropole parisienne, qu’il a nourrie autant qu’il s’en est nourri; ce jeu de miroitement n’a cessé depuis de fonder les réflexions engagéeset mûries lors des rencontres scientifiques qui ont suivi et qui prendrontfin avec l’édition du troisième et dernier colloque portant sur les inno-vations et la fabrique de l’identité métropolitaine. Si la réflexion rencontre l’actualité parisienne de la reconnaissanceprogressive d’une Métropole de Paris, cette convergence du scienti-fique et du politique s’opère aussi au niveau international. L’avène-ment d’importantes recherches comparatives sur la gouvernancemétropolitaine est en effet l’un des phénomènes les plus stimulantsqui a touché les études urbaines au cours des dix dernières années(Heinelt et Kübler, 2005 ; Kantor, et al  ., 2012 ; Lefèvre, Weir, 2012 ;Lorrain, 2011 ; Rao, 2007 ; Sellers, et al. , 2013). Ces recherchesscrutent une période très active, témoin de reconfigurations straté-giques, échouées ou advenues, qui, de Londres à Bogota, de Berlinà Tokyo, montrent combien la gouvernance est à l’agenda métropo-litain, et même, le fait émerger ou réémerger. La dimension trans-nationale du sujet se redouble par ailleurs d’une dimensiontransdisciplinaire, car nous le verrons, le sujet métropolitain traversedes horizons issus de perspectives variées qu’il s’agit de confronter.Si la question des conditions d’une gouvernabilité des métropolesnous semble à la fois décisive et pragmatique pour comprendre quelsprojets peuvent façonner ces nouveaux territoires du politique, del’économique, du social et du culturel, elle nous semble égalementpropice au croisement des préoccupations scientifiques et politiques.C’est à cette double ambition que l’ouvrage entend contribuer, enmettant à profit cette congruence pour se concentrer, selon une pers-pective internationale et transdisciplinaire, sur les obstacles et lesconditions de la construction métropolitaine.On l’aura compris, la gouvernance ne peut être réduite aux seulschamps institutionnel et technique. Elle sera ici entendue selon uneacception large et plurielle, en transcendant certaines catégories etfrontières qui semblent aujourd’hui inopérantes pour penser la question de la construction métropolitaine, et en comparant dessituations métropolitaines très contrastées dans des registres différentsde points de vue, de stratégies et d’actions urbaines. Les trajectoires 22  du fait notamment du système politique local qui dans sa nature etson fonctionnement s’oppose à l’émergence politique de la métropole.Dans la même veine, Daniel Kübler montre les difficultés que soulèventdes innovations institutionnelles telles que les autorités métropolitaineseuropéennes (Lyon, Stuttgart, Londres) qui peinent à trouver leur placedans l’organisation politico-institutionnelle existante. Willem Salet etFederico Savini s’intéressent quant à eux au paradoxe de la démocratiequi voit les périphéries métropolitaines acquérir un poids de plus enplus lourd sur les plans économiques et sociaux par l’implantation etla localisation d’activités, d’infrastructures et d’équipements cruciaux pour les métropoles et bien entendu de populations toujours plus nom-breuses, mais qui ne disposent toujours pas d’une représentation poli-tique correspondante.La seconde question est celle de la construction politique de la métropole, notamment à travers la relation entre le politique et l’éco-nomique et le rôle de l’État. L’ouverture des systèmes d’acteurs bou-leverse les relations entre tous ces protagonistes. Les travaux deschercheurs sur le pouvoir urbain et les politiques publiques ont misen avant l’importance de construire des coalitions et de forger desalliances entre acteurs de nature diverse (élus, firmes, structures asso-ciatives, etc.) pour permettre le pilotage des métropoles. De tellescoalitions et alliances, lorsqu’elles prennent corps, posent la questiondu rôle respectif du politique et de l’économique dans la gouvernancemétropolitaine. De même, les recherches récentes mettent l’accentsur la permanence du rôle et de la place de l’État dans les métropoleset ce malgré les phénomènes de globalisation et de décentralisation.Mais ce rôle a t-il évolué et qu’attendre de cet acteur ?Ces questions sont discutées dans les trois chapitres suivants. Ens’intéressant aux stratégies de développement économique et culturelà Montréal et Toronto, Julie-Anne Boudreau met l’accent sur la per-tinence de l’échelle métropolitaine pour les acteurs économiques etmontre, en confrontant les trajectoires des deux villes canadiennes,l’enjeu que représente cette échelle pour certaines entreprises. PaulKantor préfère quant à lui déplacer le regard et dans une perspectivesomme toute classique d’une partie de la science politique américaine,remet en cause la valeur même de la coopération politique pour gou-verner la métropole en insistant plutôt sur la coordination politique,qui selon lui relève plus d’une nécessité de travailler ensemble qued’un désir de le faire. Revenant sur l’importance de l’État dans la  25  Johnson et premier à occuper ce poste au niveau fédéral y dénonçaitla profusion des structures politiques et administratives localisées dansle Grand New York. Et encore, il ne parlait que des acteurs publics !Les phénomènes de globalisation et de décentralisation ont com-plexifié la situation. La globalisation a introduit de nouveaux acteurscomme les organisations supranationales (l’Union européenne parexemple), les firmes globalisées ou tournées vers l’international et lesstructures associatives supranationales, ouvrant par le haut le systèmed’acteurs. La décentralisation, à l’œuvre depuis le début des années1980 dans de nombreux pays du globe, a précipité sur la scène métro-politaine les collectivités locales mais aussi les populations, ouvrantle système par le bas. Certes, cette ouverture ne se retrouve pas à l’identique quelle que soit la métropole considérée. En effet, elles’inscrit dans une épaisseur socio-historique et culturelle des Etats etdes métropoles qui en partie la conditionne, accordant selon les casune place plus ou moins importante à certains acteurs. Cependant,quel qu’en soit le degré, l’ouverture du système d’acteurs est prégnantedans la plupart des métropoles du monde et se traduit par la com-plexification de ce système.Cette situation soulève deux questions cruciales pour les sociétésdémocratiques. La première est celle des relations entre gouvernancemétropolitaine et démocratie. Elle porte sur la question du pouvoiret la légitimité du territoire métropolitain pour les populations quiy vivent et le pratiquent comme pour les acteurs politiques et éco-nomiques qui y ont des intérêts et des missions. La question des rela-tions entre gouvernance métropolitaine et démocratie interroge avanttout les rapports entre les différentes échelles territoriales. Alors quese développe la démocratie locale, c’est-à-dire celle qui s’exprime auniveau des quartiers et des communes, comment peut-elle être conci-liable avec une démocratie de niveau métropolitain, jugée nécessairepour faire de la métropole un territoire politique de plein exercice etde plein droit ? Alors que les collectivités locales préexistantes main-tiennent leurs pouvoirs et leur légitimité politique, voire les déve-loppent, comment légitimer le territoire métropolitain et son systèmede gouvernance aux yeux des acteurs déjà présents ?Ces questions sont abordées dans les trois premiers chapitres del’ouvrage. Luis Cesar Ribeiro et Anna Britto évoquent d’abord la situa-tion du Brésil et de la métropole carioca en pointant l’atrophie politiquedes métropoles et l’absence de gestion métropolitaine de Rio de Janeiro, 24  apories de la métropole – frottements entre « ville des flux » et « villedes lieux » (Castells, 2001), relations ville-nature, obsolescence et dura-bilité – et d’autre part, produire des effets à cette échelle (Roseau,2012). Ces nouveaux contours du projet, entendu comme démarchestratégique de transformation d’une situation donnée, épousent ceux,mouvants et superposés, des ensembles métropolitains. Ils réinterrogentaussi l’articulation du planning, du programme et du design.  Àpartir des exemples de Milan, de Londres, de la Randstad etd’Anvers, Patsy Healey puis Louis Albrechts reviennent sur la notionde planification entendue, à l’aune des contextes métropolitains,comme une vision stratégique de la grande échelle et du long terme.La grande échelle est celle de l’entrecroisement et de l’hybridationdes échelles diverses de l’espace et du temps, mais aussi celle quesuperposent les systèmes de transport, les relations et fonctionne-ments économiques et sociaux, les jeux d’acteurs qui ont leurslogiques propres de spatialisation. Le long terme est celui de la duréedes investissements nécessaires mais aussi celui des incertitudes etdes glissements inévitables. Ces contextes invitent à privilégier unedémarche de la rétroactivité qui effectue en permanence le retour del’action sur les enjeux fondateurs, sur l’évolution parallèle de la connaissance et sur les réseaux et ressources mobilisables.  Wolfgang Christ s’intéresse quant à lui à deux dispositifs mar-quants de l’aménagement métropolitain dont la genèse remonte à plus d’un siècle et qui incarnent cette possibilité de la conception etde l’implémentation d’un projet de grande échelle territoriale.D’abord, l’évocation de la figure des grands systèmes de parcs,inventés et développés à partir de la deuxième moitié du  XIX  e siècle,par Frederick Law Olmsted et ses héritiers. Le parallèle entre le succèsdurable de l’Emerald Necklace de Boston, et les tentatives avortéesà Los Angeles qui ne parvinrent pas à réaliser une telle ambition,montre combien un projet à dimension métropolitaine doit réunirun certain nombre de conditions pour mûrir et se concrétiser. Demême, le dispositif des IBA allemandes, dont la première, sise à Darmstadt, remonte à 1901, montre ses formidables potentialitésmais aussi ses limites.La fabrique de la métropole soulève ensuite la question de l’équitéterritoriale, de sa mesure et des effets possibles sur son évolution quepeuvent avoir les configurations et les politiques métropolitaines.Partant de la situation de la Randstad, Barrie Needham revient 27 gouvernance métropolitaine, Jean-Philippe Leresche, à partir despolitiques de l’enseignement supérieur dans plusieurs pays européens,pose directement la question de son rôle. Pour lui, l’État n’est nisauveur ni ennemi, mais détenant toujours une place essentielle, cedernier a évolué en jouant un rôle incitateur, facilitateur et orches-trateur des acteurs territoriaux. Fabrique de la métropole L’émergence de nouvelles configurations urbaines inédites - lescentralités périphériques, les shrinking centers, ou la revendicationcroissante d’une institutionnalisation du périurbain (Charmes, 2011)– fait exploser la représentation trop souvent consacrée d’une dualitésupposée du centre et de la périphérie. La question des contours dela métropole et de son extériorité a largement été débattue lors duséminaire, avec des acceptions différentes voire même pour certainsle constat du caractère dépassé du terme de métropole, d’autresvocables semblant plus opératoires pour qualifier les phénomènes à l’œuvre. Mégarégion, métapole, hyperville, ville diffuse, entre-ville(Ascher, 1995 ; Corboz, 2000 ; Secchi-Vigano, 2011; Sieverts, 2004 ;Soja, 2000) : les mots et les images montrent toute la complexité desmutations à l’œuvre dans les métropoles, dont les échelles spatiales,fonctionnelles, temporelles et décisionnelles s’imbriquent et se téles-copent. Ils montrent aussi combien la question des représentations,traduites dans l’imaginaire, le discours ou l’ordre du récit, est capitalepour circonscrire la matière dont on parle. Dès lors se pose la question de la nature des projets et politiquesà même d’agir sur la fabrique de la métropole. Le terme de fabriqueest ici entendu non comme une fin en soi mais comme un processuscollectif qui, dans un contexte de plus en plus marqué par l’incerti-tude et la complexité, capte les mutations et saisit les opportunités,innove et expérimente, s’impose comme vecteur de reconfigurationdes échelles, des pouvoirs et des instruments de la production urbaine.Son élaboration renvoie là aussi à la façon dont chacun se représentela métropole, ce qui la constitue et ce qui peut agir sur sa transfor-mation. Dans cette perspective, trois questions structurent les cadrespossibles de coproduction de la fabrique urbaine.La fabrique de la métropole pose d’abord la question de l’aména-gement de la grande dimension et plus spécifiquement celle du projetmétropolitain, c’est-à-dire de sa capacité à, d’une part, questionner les 26  en quête de destins plus soutenables – telles que par exemple Stock-holm, Portland, Seoul et Munich –, montrent ici encore le panel desconjugaisons possibles pour capter et orienter les opportunités. Ces politiques urbaines d’intégration ont remarquablement faitleurs preuves dans certaines grandes villes d’Asie pour ce qui concernel’efficacité des systèmes de transport notamment collectif et la maîtrisedes émissions de gaz à effet de serre. C’est dans cette direction quepoursuit Natacha Aveline qui montre à partir des cas de Hong Kong et de Tokyo, combien ce processus doit à une politique de maîtrisefoncière d’une part et d’autre part, à une relation étroite entre la puis-sance publique et les opérateurs privés, ces derniers jouant un rôleprépondérant dans la consolidation des systèmes de transport eturbains. Toutefois, un risque majeur est avéré, celui d’une ville dontla maîtrise deviendrait majoritairement privée. De la ville privée à la ville privatisée, le risque est grand si la puissance publique ne régulepas fermement les effets inévitables de gentrification, d’évictionsociale et de surenchérissement immobilier. L’équilibre est ici encoreinstable et en mouvement. Cultures de la métropole La troisième et dernière partie de l’ouvrage entend se concentrersur l’une des questions majeures de la réflexion sur la constructionmétropolitaine : dans quelle société souhaite-t-on vivre ? Une sociétééclatée avec de fortes inégalités et des ségrégations frappantes, pro-duites dans un contexte très conflictuel, ou une société métropolitainequi valorise la solidarité et la reconnaissance mutuelle (Préteceille,2006 ; Lagrange, Oberti, 2006 ; Carrel, et al. ,2013) ? Les études urbaines ont montré combien la montée des inéga-lités nuisait aux métropoles et à leur développement (Van Ham, et al. , 2012). Dans cette vision, la question sociale et l’hétérogénéitéculturelle ne peuvent être des préoccupations purement sectorielles.Elles se situent au cœur de la construction métropolitaine depuistoujours (Pickvance, Préteceille, 1991), et aujourd’hui en particulieren raison de l’énorme crise économique que nous affrontons, avecson cortège de conséquences dramatiques : faillites d’entreprises,taux massifs de chômage et dégradation des conditions d’emploi.L’austérité budgétaire en cours, pilotée étroitement par les États (LeGalès, 2011), réduit par ailleurs les marges de manœuvre possiblesde la puissance publique, tandis que les capacités d’innovation et 29 d’abord sur la définition de l’équité territoriale : est-ce l’accès à la ville, ses ressources et ses aménités ? Mais comment qualifier la notiond’accès qui passe autant par les dessertes physiques que par les capa-cités financières ou le franchissement des barrières culturelles ? Ils’agit ensuite de mesurer les degrés d’équité. A quel périmètre ? Selonquels critères ? Et quels indicateurs paraissent les plus pertinents ?L’auteur dresse un état de la situation dans la région urbaine de la Randstad et décrypte l’effet possible des conjugaisons d’instrumentsà même de la maîtriser : politique foncière municipale et dialoguenégocié avec les acteurs privés, autonomie des municipalités etentente horizontale au sein d’un ensemble plus large. Géraldine Pflieger envisage sous un autre angle, la question del’équité territoriale à l’échelle métropolitaine, en interrogeant cettefois-ci les effets de création et de redistribution de valeur des grandsinvestissements structurants, souvent d’initiative publique, tels quepar exemple des infrastructures de transport collectif. Il est attendude ces grands projets qu’ils facilitent l’accès des quartiers desservis à un spectre plus large de la ville, mais aussi qu’ils génèrent unemutation urbaine de ces mêmes quartiers, entrainant souvent un sur-enchérissement de leur valeur foncière et immobilière. Quelle plus-value territoriale les processus d’urbanisation générés par lesinfrastructures de transport peuvent-ils produire ? Et comment la puissance publique, à l’srcine du projet, peut-elle en capter unepartie pour la réinjecter dans la fabrique de la ville ? Le cas des fondsd’agglomération suisses, appuyé par les exemples californiens despolitiques de Transit Oriented Development  et les contrats d’axe gre-noblois, éclaire la compréhension des logiques à l’œuvre et des ins-truments possibles d’un partage de la valeur ajoutée métropolitaine.La troisième question porte sur les conditions possibles de copro-duction de ces grands ensembles territoriaux aux logiques et aux échellestrès imbriquées. En effet, leur complexité et leur caractère systémiquesupposent de plus en plus que soient décloisonnées et intégrées lespolitiques urbaines qui touchent de près ou de loin à leur réalisation.C’est selon cet angle que Robert Cervero considère l’exemple de la mobilité et des services de transport, fondamental pour des ensemblesdont la cohérence tient pour beaucoup à leur accessibilité généralisée.De l’intégration des services de transport à la transformation urbainepar l’infrastructure, d’une écologie de la mobilité à une systématiquedes échelles de la ville mobile, les trajectoires empruntées par les villes 28
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