LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN DE LAS ECONOMÍAS POPULARES EN LA GESTIÓN DE RESIDUOS. PANORÁMICA GENERAL CON ENFOQUE EN AMÉRICA LATINA Y EUROPA

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  LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN DE LAS ECONOMÍAS POPULARES EN LA GESTIÓN DE RESIDUOS. PANORÁMICA GENERAL CON ENFOQUE EN AMÉRICA LATINA Y EUROPA  Nombre del Autor 1 Pietro Luppi Instituto Latino de Cooperación Técnica y Científica 1 , Ciudad de México, México,  pietroluppi@yahoo.it  Nombre del Autor 2 Enzo Vergalito Instituto Latino de Cooperación Técnica y Científica, Roma, Italia, enzo.vergalito@gmail.com INTRODUCCIÓN El trabajo brindará una visión general de los procesos de integración de las economías  populares en la recolección y manejo de los residuos sólidos urbanos. Después de un recorrido histórico de la evolución de los servicios de aseo, se explica cómo, a cierto punto de esta evolución, las recolectas selectivas institucionales entran en conflicto con las recolectas selectivas informales. Se analiza el fenómeno de la informalidad; las soluciones al conflicto implementadas en los países de ingresos altos a partir de los años ’60 y las soluciones que se están implementando tanto en los países emergentes como en los de ingresos medianos y bajos. Se describen los esquemas de negociación y los modelos operativos y de tarifa incluyentes que son implementados o estudiados en los países de ingresos medianos y bajos con especial enfoque a América Latina. Se describen los esquemas y los modelos incluyentes y de trabajo intensivo emergentes en Europa en los sistemas de recolecta selectiva y reutilización. En las conclusiones se evalúan similitudes y diferencias entre las soluciones incluyentes y de trabajo intensivo que son adoptadas en América Latina y las que se están afirmando en Europa. 1. EVOLUCIÓN DE RESIDUOS: DOS HISTORIAS PARALELAS Un rápido análisis de la no muy amplia literatura sobre la historia de gestión de residuos 2  enseña claramente la existencia de dos historias paralelas: la historia de las municipalidades que se plantean el asunto del aseo urbano y la historia de la recolección de los desechos aprovechables. Historias que, a cierto momento de su evolución, se cruzan, entran en conflicto o, como pasa en muchas ciudades de países de ingreso bajo o mediano, 1   1  El Instituto Látino de Cooperación Técnica y Cientifica es un ente en proceso de constitución. Son miembros en proceso de integración: Universidad Paulista; Universidad Nacional General Sarmiento; Universitá Parthenope; Scuola Agraria del Parco di Monza; Menofiriuti; Occhio del Riciclone; Orgáni-K. 2  Scheinberg 2011; De Swaan 1988; Strasser 1999; Velis, Wilson, Cheeseman 2009; Poulussen 1987  encuentran o buscan soluciones de integración. Mientras el aseo urbano es tradicionalmente una política pública (de hecho fue uno de los asuntos que srcinaron el desarrollo de la institución municipal moderna), la recolección finalizada al aprovechamiento tiene una tradición popular e informal. En época pre-industrial y en los contextos rurales tradicionales, el auto sustentamiento económico se acompaña a una autosuficiencia en el campo de residuos 3 . En los contextos caracterizados por industrialización y distribución descentralizadas y localizadas, las municipalidades negocian “ logísticas de r  egreso”  con los comerciantes y transportadores que acceden a las ciudades con el objetivo de distribuir  productos. Otorgando el derecho a distribuir, imponen las “ logísticas de regreso ” sobre todo  para la fracción orgánica. Un sistema sostenible por la linealidad y simplicidad del flujo de mercancías: las mismas unidades de transporte provienen del campo y al mismo campo regresan llenas de residuo orgánico; en alternativa, transportan artefactos y productos industriales a las ciudades y traen de regreso a las mismas manufacturas e industrias materia prima segunda aprovechable como input para sus cadenas productivas. Además, los municipios dictan reglas de comportamiento para los ciudadanos (por ejemplo, prohibiendo el abandono de residuos en la calle). No se hacen cargo del servicio y se limitan a aplicar instrumentos comand&control que orientan el comportamiento de ciudadanos y actividades  privadas. Es en este primer periodo de industrialización que las excedencias de mano de obra del campo alimentan la urbanización, pero sin encontrar pleno empleo en las actividades productivas de las ciudades. Los recién llegados encuentran en la creciente  producción de desechos reciclables (sobretodos textiles) una ocasión de negocio informal que se vuelve una importante fuente de empleo y un factor de absorción social. Con la articulación e internalización de las actividades productivas y de los comercios, las  producciones masivas, la disminución de los ciclos de vida del producto y el incremento de los envases, las logísticas de regreso negociadas con los sectores del transporte y de la distribución entran en crisis. Las linealidades logísticas entre producción, distribución y consumo decaen, la cantidad y heterogeneidad de los residuos aumenta. La mayoría del territorio urbano es invadido por la suciedad y los montones incontrolados de residuos. El  punto de inflexión son las graves epidemias generadas por esta situación, que involucrando también las clases altas y medianas las estimulan a financiar con su recaudación tarifaria servicios generalizados de higiene urbana a cargo de los municipios. El objetivo es limpiar la ciudad y no importa lo que suceda después del barrido y la recolección. Los residuos son tirados en ríos, lagos o en el mar, o quemados, o amontonados en basureros a cielo abierto a la orilla de la ciudad. En esta fase, el aumento de los desechos y de la variedad de las fracciones mercadológicas y la mayor demanda por parte de la industria, determinan una mayor articulación del sector informal de la recolección, nacen centros de intermediación que encontrando adecuadas escalas de funcionamiento seleccionan y encaminan las materias primas segundas a sus canales correspondientes (intermedios o finales). Es con el nacimiento del tema ambiental, que encuentra su impulso por graves emergencias ecológicas, que la institución pública empieza a interrogarse sobre mejores formas de disposición de los residuos. Nacen los rellenos controlados y el evolucionar de los estándares de seguridad produce el primer elemento de conflicto con el sector informal del 3  Por supuesto, incluso en época preindustrial los grandes asentamientos urbanos tenían el problema de los residuos; lo atestigua, por ejemplo, el “monte dei cocci”, tiradero de la Antigua Roma ubicado e n el actual  barrio de Testaccio. Hoy sus dimensiones son 20.000 m2 de base y 40 metros de altura, pero se estima que en el siglo III D.C. fuera más grande.  aprovechamiento: los operadores que seleccionan manualmente los desechos en los rellenos son expulsados y, en algún caso, integrados en segmentos del ciclo de residuos manejado  por los municipios como forma de negociación para que acepten pacíficamente la interrupción de su actividad 4 . El conflicto se vuelve más evidente cuando, en la época contemporánea (últimos 40 años), la opción de la disposición final (relleno o incineración) es acompañada por recolectas selectivas a cargo de los servicios municipales de aseo (servicios “in house” o, con mayor frecuencia, a cargo de las empresas municipalizadas o a  participación pública que en los países fundadores del OCDE casi siempre son los titulares del aseo urbano) y de los sistemas de escalas estructurados y financiados en el marco de  políticas de “responsabilidad extendida del  pr  oductor” (REP). El impulso a la centralización de la recolección de materiales que tienen valor de mercado viene por la opinión pública y por la creciente internalización pública y privada de los costos ambientales, pero también por la necesidad de las industrias de los países más desarrollados de acceder a stock de materia prima segunda producidos localmente y más accesibles que las materias primas provenientes por los entonces llamados “  países en vía de desarrollo” (de hecho las mps están sujetas a drásticas fluctuaciones de precio, y eventos como las crisis petrolíferas reducen la sostenibilidad de los transportes). Esta fase marca, en los  países europeos y en los EEUU, un violento redimensionamiento de las economías  populares de la recolección; los ciudadanos encuentran en los sistemas de recolecta colectiva de calle una forma cómoda e inmediata de tirar cualquier clase de desecho, y las nuevas economías de escala de la recolección y recuperación hacen derrumbar los precios del primer anillo de la cadena de valor. En el tiempo sólo resisten, aun sensiblemente reducidas, las recolecciones informales de la chatarra metálica (engendrada sobre todo por actividades productivas que normalmente no gozan de regímenes de asimilación a los residuos urbanos y por lo tanto no pueden aprovechar el servicio de recolecta municipal;  por esta razón tienen que dirigirse a recolectores privados; el valor de mercado de la chatarra metálica, además, justifica su venta en escalas reducidas). Los que fueran expulsados por el sistema informal, considerado el periodo de bonanza económica, vuelven a ser absorbidos por el mercado del trabajo, en algunos casos negocian plazas de trabajo en los servicios de recolecta municipal, y de todas formas pueden aprovechar los sistemas de welfare que limitan la emergencia social producida por su expulsión de la actividad de recolección. De forma inversamente proporcional, en esta fase crecen y proliferan las economías informales de la reutilización 5 , que se alimentan de la mayor disponibilidad de  bienes reutilizables tirados en la basura o desviables del flujo de residuos; el incremento de esta fracción es generado por el mayor bienestar económico, por el consumismo creciente,  por el aumento del precio de las viviendas (que reduce los espacios utilizados como cuartos de servicio, sótanos y bodeguitas), por el exponencial decaimiento de los circuitos naturales que absorbían tradicionalmente eventuales excedencias de productos reutilizables (familiares, amicales, post-clanicos) y por la afirmación d el aislamiento de la “familia nuclear”; además, la introducción de las recolectas colectivas de calle facilita el “hurgamiento” del reutilizable. E n Europa, de hecho, las economías informales de la 4 En el tiradero a cielo abierto de Rottole, cerca de Milán, hasta el 1964 500 familias vivian clasificando 36 fracciones de desecho; en Roma, hasta los ’60, en el enorme basurero de Malagrotta el dueño de la tierra tenia  puercos que se alimentaban del orgánico, vigilados por guardianes pagados permitiéndoles separar y vender los desechos reciclables. 5  Reutilización es volver a usar un objeto, o cachivache, sin cambiar su función de uso.  reutilización asumen el papel que tenían las economías de la recuperación, y se vuelven absorbedores sociales de los segmentos de población urbana que no encuentran integración en el mercado del trabajo, incrementados por los fuertísimos flujos migratorios desde los  países extracomunitarios o comunitarios de nueva entrada. El proceso histórico descrito en este capítulo, que se refiere a la paulatina evolución de los  países a de ingresos altos, se reitera en los países de ingresos medianos y bajos, pero no de forma lineal. Se trata más bien de un “desarrollo co mbinado ” 6  donde elementos de proceso y de contexto se mezclan produciendo dinámicas, resultados y perspectivas no comparables con lo que aconteció en Europa y en los Estados Unidos. Hoy en los países de ingresos mediano y bajo, pero especialmente en los ll amados “  países emergentes”, la emergencia ambiental se encuentra a la orden del día y la consecuente evolución de la legislación ambiental, unida al rápido desarrollo de su fuerza industrial, al aumento estructural del costo del petróleo y a la fuerte urbanización, obligan las administraciones públicas, nacionales, locales y de segundo nivel, a interrogarse urgentemente sobre la implementación de modelos de recolectas selectivas capaces de minimizar los flujos que van a disposición final y especialmente los que son dispuestos en los rellenos sanitarios (que con los nuevos estándares higiénico-sanitarios se vuelven mucho más costosos y difíciles de implementar). La opción de la incineración (en gradual decaimiento sea en los Estados Unidos que en Europa) en los países de ingreso mediano y bajo resulta a menudo en demasiados costos imposibles de cubrir por la recaudación tarifaria 7 . Por otra parte, reproducir los sistemas de recolecta selectiva experimentados en la UE y en los EEUU en los años ’80 y ’90 con el objetivo de alcanzar resultados llenamente medibles, generalmente no lleva a resultados ni es económicamente sustentable 8 . El fracaso de estos intentos no se 6   Según la “ley del “desarrollo combinado” de Lev Davídovich Bronstein el país o el área “en retraso” no  puede rehacer el mismo recorrido del más adelantado, porque debe concentrar en un breve segmento de tiempo un cierto número de “fases” combinándolas con sus propias caracteristicas internas. El concepto, más contemporáneo, de “modernized mixtures” (Hegger, 2007) ve en estas diferencias la oportunidad de aplicar  planteamientos diferentes rompiendo la visión perpetua y unilineal implícita en la visión marxista de Bronstein y renovada después de la segunda guerra mundial, con ideología completamente diferente, por los teóricos de la llamada “western modernization” (Rosto w, 1960). 7  La opción de la incineración es de todas formas objeto de evaluación, y en algunas de las ciudades más grandes ya se hicieron inversiones en ese rumbo; es interesante notar como en Europa el pleito entre los  promotores de la recolecta selectiva (ecologistas e industriales interesados en las materias primas segundas) y los “incineritoristas” (gestores de la disposición final, petroleros) a propósito del destino final de las fracciones con más alto poder calorífico (sobretodo plástico y papel) se centra sobre los tiempos de amortización fiscal de las plantas incineradoras; sobre los derechos de las mismas plantas a recibir incentivos como por ejemplo el CIP6 para las energias renovables, y sobre las lógicas de la emergencia. En países cómo Brasil, donde la recolecta selectiva y propuestas de incineración son igualmente incipientes, “catadores de lixo” y empresas de la incineración luchan para la posesión de las fracciones con alto poder calorífico contendiéndose incentivos y convenios otorgados por las administraciones locales, esquema de conflicto que en Europa y Estados Unidos nunca se dio, ni en las fases de afirmación de los incineradores, ni en las fases  posteriores de desarrollo de las recolectas selectivas (de hecho, en los países de ingresos alto los gestores tienen un papel más neutral, que en el caso de las empresas de aseo es orientado por la política de las administraciones locales o por la presión de actores externos). 8   En el 2011 Scheinberg escribe: “Los resultados” (de una modernización de la gestión de residuos) “son  bastante diferentes entre los países OCDE y los de ingresos bajos y medianos. Mientras en la Unión Europea y en los Estados Unidos la modernización del sector residuos produce generalmente resultados de mejoramiento del impacto ambiental, lo mismo no se puede decir para los paises de ingresos bajos y medianos. La modernización del sector de residuos sólidos en Canadá o Australia produce sustanciales  debe sólo a los problemas, de por sí complicados de resolver, de la insuficiencia tarifaria y de los cabildeos locales de los recolectores informales (que constituyen el 1% de la  población urbana mundial, con piques del 3% en las ciudades de los países de ingresos bajo y mediano 9 ), pero diferencias más profundas en el contexto institucional y económico que  parece ingenuo pensar de poder resolver con el tiempo exclusivamente en base a una visión de desarrollo determinista y euro centrista. Según esta visión, que tiene una gran influencia en las políticas públicas y de cooperación, evolucionar significa reproducir, con bastante fidelidad, el mismo trayecto de los países de ingresos altos. Según nosotros es más razonable pensar que, como herencia del colonialismo y de otras desigualdades históricas, Europa y Estados Unidos vivieron épocas de bonanza financiera extraordinarias, no repetibles en el tiempo y no reproducibles en otros contextos que alcancen grados comparables de “modernización” y “desarrollo”; consecuentemente, no sólo los modelos de management de residuos madurados en estas condiciones tan extraordinarias y  probablemente no repetibles, no son replicables en otros contextos, sino ya han entrados en crisis en los mismos países donde nacieron 10 ; en el caso de la recolección de residuos urbanos, la insostenibilidad de los modelos años ’80 y ’90 s e acompaña a su inadecuación en frente a los nuevos objetivos europeos de reciclaje y recuperación (siquiera el 50% de residuos preparados a reciclaje y reutilización en términos de papel, plástico, metal y vidrio según la directiva marco 2008/98/CE de la Comisión Europea). Especialmente, son las recolectas de calle colectivas “adicionales” las que mostraron no poder alcanzar resultados satisfactorios en términos de recolecta selectiva y todavía menos en términos de recuperación real (considerando el bajo grado de pureza de las fracciones diferenciadas) 11 . Para esta razón, y especialmente en los países europeos culturalmente más similares a América Latina y otros contextos extra europeos, las performances de mayor éxito son atribuibles a los sistemas de recolección “integra d a” (donde el servicio se dimensiona en  base a las previsiones de flujo de cada fracción y no con una lógica “a dicional ” r  especto a costos y logística) y recolecta domiciliar que empezaron a afirmarse en los últimos diez años 12 .  mejorias, círculos virtuosos que hacen a las ciudades más limpias, las logísticas más eficientes, e incrementa las aspiraciones de desviar los materiales desde la disposición final a las opciones de la valorización. Al contrario, cuando procesos de modernización más o menos similares acontecen a Nairobi o Delhi o Managua, generalmente (pero no siempre) las mejorías no se producen, los esfuerzos de las autoridades locales y de los expertos son frustrados, la movilización de recursos operada por los entes donadores resulta inútil. En las ciudades de bajos y medianos ingresos la modernización produce: a) limpieza en las zonas ricas de la ciudad mientras las zonas pobres se vuelven basureros; b) muchos más residuos necesitan disposición final; c) las ciudades pierden el control de sus sistemas de recolección de residuos; d) cientos de recicladores privados  pierden su medio de sustento. 9  Medina, 2008 10  Luppi, 2011 11  Menorifiuti 2010; Giacetti, Venturi, Betelli 2008 12  Restaurando de hecho, integrándola en un sistema y en una modalidad de separación, rutas puerta a puerta que, en muchos casos, ya existían antes de la fase, durada pocas decenas de años y en vía de extinción, de la recolecta colectiva de calle.
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