La sovranità limitata

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/ / 91 / / macerie di una repubblica La sovranità limitata Paolo Becchi La libertà è come l aria: ci si accorge di quanto vale quando comincia a mancare Piero Calamandrei Settant anni dopo, che ne è della Costituzione italiana (delle sue speranze, dei suoi principi, della sua identità politica)? La «più bella del mondo» è ancora davvero tale? O si tratta soltanto di un illusione da parte di chi si ostina a ricordarla nel tempo della sua giovinezza, rifiutandosi di ammettere che gli anni sono passati per tutti, anche per lei? Difficile rispondere a queste domande. Certo è, però, che in questi settant anni sono stati tanti e tanto profondi i cambiamenti che hanno segnato la nostra vita costituzionale, sino alla recente riforma fatta da un parlamento illegittimo, e per fortuna sottoposta a referendum. Ma su questo farò qui solo un cenno. Vorrei invece soffermarmi sulla relazione tra quel cammino e quello che ha portato alla costruzione dell Unione europea. Che rapporto c è tra la nostra Costituzione e i Trattati europei? Come siamo entrati in Europa? E soprattutto, era corretto entrarvi nel modo in cui lo abbiamo fatto? Questi interrogativi di solito 1 non vengono neppure posti, dando per scontato la convivenza felice tra Costituzione e Trattati. E in effetti l adattamento dell ordinamento italiano al diritto delle Comunità europee (Ceca, Cee, Ce, Euratom), e in seguito dell Unione europea, è avvenuto senza mai modificare formalmente la Costituzione, e questo sembrerebbe confermare la tradizionale vulgata. Le sempre più ampie cessioni di sovranità a favore delle istituzioni europee sono però avvenute attraverso una lettura piuttosto forzata dell art. 11 della Costituzione. Esso infatti, dopo aver ripudiato la guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali, si limita a dichiarare che l Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni», senza alcun riferimento all Europa. Vale peraltro la pena di ricordare come, in sede di Commissione per la Costituente, si scelse di omettere, nella formulazione dell art. 11, ogni esplicito riferimento all unità europea, come invece avevano chiesto gli onorevoli Bastianetto e Lussu 2. Le limitazioni di sovranità dovevano riferirsi unicamente al conseguimento della pace e della giustizia tra le nazioni, e l organizzazione a cui il costituente allora pensava era senza dubbio l Onu. L art. 11 Cost. non consente, dunque, di dare una copertura di rango costituzionale alle sempre più profonde cessioni di aspetti tipici della sovranità interna in favore dell Unione europea: anche se, come tra poco vedremo, proprio la Corte costituzionale ha favorito questa interpretazione. Le norme comunitarie sono sempre estranee al sistema italiano delle fonti, anche quando fanno ingresso nel nostro paese L adattamento del nostro ordinamento ai Trattati avviene in concreto attraverso l ordine di esecuzione, il quale solitamente è contenuto nella legge di autorizzazione alla ratifica: i Trattati, pertanto, entrano nell ordinamento assumendo il rango della fonte che ha dato loro esecuzione, ossia la legge ordinaria. Così è avvenuto con il Trattato di Lisbona, ultimo passo nel processo di integrazione europea, al quale è stata data esecuzione con legge ordinaria (L. 2 agosto 2008, n. 130). Nel nostro paese, pertanto, i Trattati internazionali ivi compresi quelli relativi all Unione europea dovrebbero avere semplice rango di legge, e come tali non dovrebbero mai essere in contrasto con la Costituzione. In altri Stati europei le cose sono diverse. In Francia, ad esempio, è previsto espressamente che «les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, 1 Vi sono, tuttavia, alcune eccezioni. Si veda, esemplarmente, L. BARRA CARACCIOLO, Euro e (o?) democrazia costituzionale. La connessione impossibile tra Costituzione e Trattati europei, Dike, 2013; e più recentemente, del medesimo autore, La Costituzione nella palude, Imprimatur, Si veda, sul punto, L. CARLASSARE, L art. 11 Cost. nella visione dei costituenti, in Costituzionalismo.it, 1, 2013. / / 92 / / une autorité supérieure à celle des lois» (art. 55). In Germania, invece, la ratifica del Trattato di Lisbona è avvenuta attraverso l adozione di due leggi costituzionali, le quali sono state peraltro sottoposte al controllo della Corte Costituzionale in quanto ritenute in possibile contrasto con la Costituzione. L art. 23 della Costituzione tedesca, nella sua forma modificata proprio nel 1992, prevede infatti esplicitamente la partecipazione della Repubblica federale tedesca «allo sviluppo dell Unione europea» (bei der Entwicklung der Europäischen Union), ferma la presenza di una serie di limitazioni all applicazione del diritto comunitario, il cui fondamento è in particolare il principio democratico, che deve sempre essere rispettato. Rispetto ai meccanismi previsti da paesi quali Francia e Germania, l Italia ha evidentemente due problemi: da un lato l assenza di una espressa previsione costituzionale avente ad oggetto i rapporti con l Europa; dall altro la natura di legge ordinaria con cui si è sempre proceduto a dare applicazione ed esecuzione ai Trattati internazionali. Del fatto che l art. 11 Cost. non fosse sufficiente a garantire una copertura al diritto comunitario era peraltro consapevole lo stesso legislatore, tanto da modificare, con una legge costituzionale (L. n. 3/2001), l art. 117 Cost., dedicato ai rapporti tra Stato e Regioni, disponendo che «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Si tratta però di una disposizione che non risolve e non garantisce un fondamento costituzionale ai Trattati: tanto che ancora oggi la Corte costituzionale continua ad argomentare il principio del primato del diritto comunitario sul diritto interno sulla base dell art Ed è sempre in forza dell art. 11 Cost. che la Consulta ha riconosciuto il potere-dovere del giudice comune, e prima ancora dell amministrazione, di dare immediata applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto in luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa: ovvero di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione di quel parametro, quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto (sentenza n. 284 del 2007). Questa interpretazione da parte della Consulta si è consolidata a partire dal cosiddetta sentenza Granital del 1984, nella quale la Corte ha stabilito che l ordinamento italiano e quello europeo devono considerarsi due sistemi «autonomi e distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato» (Corte Cost., sentenza n. 170 del 1984). In particolare «la distinzione fra il nostro ordinamento e quello della Comunità comporta [ ] che la normativa in discorso non entra a far parte del diritto interno, né viene per alcun verso soggetta al regime disposto per le leggi (e gli atti aventi forza di legge) dello Stato. [ ] L ordinamento italiano in virtù del particolare rapporto con l ordinamento della Cee, e della sottostante limitazione della sovranità statuale consente, appunto, che nel territorio nazionale il regolamento comunitario spieghi effetto in quanto tale e perché tale. L art. 11 non limita la sovranità del popolo, ma solo quella dello Stato in rapporto agli altri Stati A detto atto normativo sono attribuiti forza e valore di legge, solo e propriamente nel senso che ad esso si riconosce l efficacia di cui è provvisto nell ordinamento di origine». Le norme comunitarie sono pertanto sempre estranee al sistema italiano delle fonti, anche quando fanno ingresso nel nostro paese. E prevalgono sulle norme interne sulla base del principio di competenza, in virtù del quale l Italia, su determinate materie, si sarebbe privata della competenza di legiferare, cedendola all Unione (si tratta della cosiddetta teoria dualistica 4 ). Nella sua interpretazione la Corte Costituzionale continua da allora a sostenere che «con l adesione ai Trattati comunitari, l Italia è entrata a far parte di un ordinamento più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi» (Corte Cost., sentenza n. 348 del 2007). 3 Come risulta esemplarmente dalla seguente sentenza: «Questa Corte, fin dalle prime occasioni nelle quali è stata chiamata a definire il rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario, ne ha individuato il sicuro fondamento nell art. 11 Cost.. È in forza di tale parametro, collocato non senza significato e conseguenze tra i principi fondamentali della Carta, che si è demandato alle Comunità europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo degli Stati membri competenze normative in determinate materie, nei limiti del principio di attribuzione» (Corte Cost., sentenza n. 227/2010). 4 Cfr., per un introduzione sul punto, A. PACE, La sentenza Granital, ventitré anni dopo, in AA.VV., Diritto comunitario e diritto interno. Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, 20 Aprile 2007, Giuffrè, 2008, pp / / 93 / / Ma quale parte della sua sovranità? La Costituzione italiana si riferisce alla sovranità sia all art. 1 stabilendo che essa appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione sia all art. 11: il quale, come visto, consente le limitazioni di sovranità necessarie a garantire il funzionamento di un ordinamento internazionale che assicuri pace e giustizia nel mondo. Appare evidente come l art. 1 e l art. 11 si riferiscano ai due differenti aspetti propri della sovranità nel suo concetto classico: l art. 1 alla sovranità interna, ossia al rapporto tra lo Stato e quanti risiedono sul proprio territorio; l art. 11 alla sovranità esterna, ossia ai rapporti dello Stato con gli altri Stati o organizzazioni internazionali. L art. 11 non limita dunque la sovranità del popolo, ma solo quella dello Stato in rapporto agli altri Stati. È questa linea di distinzione fondamentale tra sovranità interna ed esterna che dovrebbe fondare il nostro rapporto con l Unione europea, e non certo la teoria dei controlimiti fatta propria dalla Corte costituzionale, secondo la quale le norme comunitarie incontrerebbero nella loro applicazione interna il «solo limite dell intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione». Limiti all ingresso delle norme internazionali e comunitarie sarebbero pertanto costituiti unicamente dai «valori fondamentali dell ordinamento costituzionale italiano e dai diritti inviolabili dell uomo» (Corte Cost., sentenza n. 348 del 2007 e, più recentemente sentenza n. 238 del 2014). Si tratta di una teoria comunque debole, perché il modo in cui si è andata costruendo l Unione europea almeno a partire dal Trattato di Maastricht, con l insistenza sulla creazione di un mercato unico fortemente competitivo come valore guida, è in palese contrasto con quel principio della pari dignità sociale (art. 3), che con il connesso diritto al lavoro (art. 4) costituisce l asse portante della nostra Costituzione. Una teoria debole, inoltre, perché non tiene conto del fatto che la sovranità interna non riguarda soltanto i princìpi dell ordinamento, ma le potestà fondamentali che caratterizzano lo Stato nei suoi rapporti con i cittadini e con il territorio: legislazione, amministrazione della giustizia, moneta, politiche economiche e sociali. Abbiamo di fatto rinunciato a porzioni sempre più ampie di sovranità attraverso semplici leggi ordinarie L art. 11 non consentiva l interpretazione tradizionale data dalla Consulta, perché l Unione europea e i suoi Trattati istitutivi erano già in origine in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale. E inoltre siamo entrati nell unione non in condizioni di parità, dal momento che gli oneri degli interessi passivi sul nostro debito pubblico erano sin dall inizio superiori a quelli tedeschi. Insomma, abbiamo di fatto rinunciato a porzioni sempre più ampie di sovranità attraverso semplici leggi ordinarie, peraltro al contempo sottratte ad ogni possibilità di controllo di costituzionalità: e lo abbiamo fatto forzando quanto previsto dalla Costituzione. In Germania, ad esempio, il meccanismo europeo di stabilità (Mes) è stato vagliato dalla Corte Costituzionale, che ne ha dovuto giudicare la compatibilità con la Legge Fondamentale. In Italia è stato invece immediatamente ratificato ed eseguito, senza nessuna discussione: non c è stato su di esso nessun controllo di costituzionalità. La teoria dualistica secondo la quale ordinamento europeo ed ordinamento italiano sarebbero sì due ordinamenti giuridici autonomi e separati, ma in forza dell art. 11 il primo troverebbe sempre diretta applicazione nel nostro, senza dover passare per alcun adattamento da parte della legislazione italiana è stata un artificio: una grande narrazione che in realtà non aveva alcuna base nella nostra Costituzione e che è servita a giustificare e legittimare l automatico adeguamento dell Italia alle sempre più invasive disposizioni dell Unione europea. Uscire dall Europa dovremo discuterne ora è sempre possibile. Entrarvi, nel modo in cui è avvenuto, è stato costituzionalmente illegittimo. / / 94 / / È necessario liberarsi da un equivoco politico divenuto ormai senso comune, e dal quale dipendono un infinità di conseguenze: quello di considerare il processo di integrazione europea come un processo che avviene in condizioni di parità con gli altri Stati e che mira alla creazione di una comunità di diritto in grado di garantire pace, diritti e libertà a tutti i cittadini europei. Al contrario, l Europa è stata fin dall inizio pensata e costruita come spazio egemonico franco-tedesco. Nel 1948 Adenauer aveva dichiarato: «Il futuro di tutta l Europa dipende da uno stabile rapporto tra la Francia e la Germania» 5. L anno successivo replicava De Gaulle: «Io dico che occorre istituire l Europa sulla base di un accordo tra francesi e tedeschi» 6. Il Trattato dell Eliseo, firmato il 22 gennaio 1963 tra il Generale e Adenauer, segna la definitiva riconciliazione franco-tedesca. Se l Unione europea e la moneta unica erano funzionali a rendere la Germania una potenza non solo economica ma anche politica, oggi questi strumenti non servono più, perché nel frattempo gli scopi sono stati raggiunti Tra i compiti del progetto europeo vi era dunque, sia pure implicito, quello della riunificazione politica della Germania. E se prima di quella realizzazione la Germania era una grande potenza economica, ma politicamente debole, le cose sono cambiate dopo il La prima decisione politica della nuova Germania fu non a caso l introduzione della moneta unica, che nasceva dall accordo tra Germania e Francia. L asse Kohl Mitterrand ha dettato i tempi dell integrazione europea, dell adozione del Trattato di Maastricht e dell accelerazione improvvisa per l introduzione della moneta unica. Altre nazioni hanno dovuto allinearsi. Prodi ripeteva continuamente ce lo chiedono in Europa, e sotto questo profilo non aveva torto: avrebbe soltanto dovuto dire chi in Europa lo chiedeva e perché. Ma cosa significava per l Italia di allora entrare nella zona Euro? In una intervista oramai un po risalente Vincenzo Visco, ministro delle Finanze ai tempi del governo Prodi, ha rivelato: «Berlino ha consapevolmente gestito la globalizzazione: le serviva un euro deprezzato, così oggi è in surplus nei confronti di tutti i paesi, tranne la Russia da cui compra l energia. Era un disegno razionale, serviva l Italia dentro la moneta unica proprio perché era debole. In cambio di questo vantaggio sull export la Germania avrebbe dovuto pensare al bene della zona euro nel suo complesso» 7. Ma la Germania ha finito per chiederci molto di più: ha imposto la distruzione del nostro sistema industriale. Come ha precisato Nino Galloni, ex funzionario al ministero del Bilancio, l accordo tra Kohl e Mitterrand «prevedeva anche la deindustrializzazione dell Italia. Perché se l Italia si manteneva così forte dal punto di vista produttivo - industriale, quell accordo tra Kohl e Mitterrand sarebbe rimasto un accordo così, per modo di dire» 8. Se dunque l Unione europea e la moneta unica erano funzionali a rendere la Germania una potenza non solo economica ma anche politica, è evidente che oggi questi strumenti non servono più, perché nel frattempo gli scopi sono stati raggiunti. L Unione europea sta anzi dimostrando tutta la sua impotenza: terrorismo di matrice islamica e immigrazione di massa vengono strumentalmente usati per chiedere ulteriori cessioni di sovranità ed evitare di discutere i gravi problemi economici e demografici del vecchio continente. Il risultato è che nessuno parla della crisi demografica che investe tutti i paesi europei, e le élites contano di risolverlo africanizzando l Europa. Tutti parlano invece della guerra in corso con attentati che hanno scosso alcune capitali europee e chiedono ulteriori cessioni di sovranità, dimenticando che le limitazioni di sovranità previste dall art. 11 avevano 5 Discorso di Adenauer del 12 ottobre 1948, citato in G. AUDISIO A. CHIARA, I fondatori dell Europa unita, Effatà, 1999, p Conferenza stampa di De Gaulle del 1949, riportato in D.H. DE GROS- SOUVRE, Parigi Berlino Mosca. Geopolitica dell indipendenza europea, trad. it. di M. Posponi, Fazi, 2004, p Il Fatto Quotidiano, 13 maggio Il funzionario oscuro che faceva paura a Kohl, in «www.byoblu.com», 9 giugno Si veda anche N. GALLONI, Chi ha tradito l economia italiana?, Editori Riuniti, 2013. / / 95 / / proprio lo scopo di assicurare la pace: ma se queste limitazioni non sono state in grado assicurarla, non sarebbe il caso, invece di cedere ulteriori porzioni di sovranità, di recuperarle? Anche la moneta unica oggi sembra fuori discussione: al minimo scossone interviene Draghi e droga il paziente sempre più dipendente; non si vuol vedere la realtà che sta sotto gli occhi di tutti, vale a dire che la moneta unica, lungi dall unire i popoli europei, ha provocato divisioni irreparabili. L euro è una moneta che oggi non serve più a nessuno: neppure alla Germania, che grazie ad essa ha pagato i costi dell unificazione scaricandoli anche sulle nostra spalle. Compiuta la sua funzione, la moneta unica non ha più alcun senso, se non quello di alimentare di tanto in tanto speculazioni finanziarie. Avrebbe dovuto proteggerci dalle crisi e invece è essa stessa, con le politiche di austerity fatte per difenderla, la prima causa di una crisi economica devastante e ormai diventata permanente. Il nuovo secolo si è aperto con l instaurazione di un nuovo paradigma: quello dell economia e della finanza globale L Euro è stata davvero la rapina del secolo 9? Nient altro che un bottino enorme incassato da quei pochi banchieri che l hanno progettata? Solo loro ci hanno guadagnato, e per condurre l operazione in porto hanno trasformato la moneta in un feticcio. Per la verità non solo i banchieri ci hanno guadagnato, ma, come abbiamo visto, i tedeschi. Come che sia, però non è forse un feticcio una moneta divenuta addirittura il monumento che svetta davanti alla Banca centrale europea? Una moneta divenuta feticcio proprio come il tavolo di Marx, che trasformato da pezzo di legno in una merce si anima improvvisamente, come in una seduta spiritica, e «non solo sta coi piedi per terra, ma, di fronte a tutte le altre merci, si mette a testa in giù, e sgomitola dalla sua testa di legno dei grilli molto più mirabili che se cominciasse spontaneamente a ballare» 10. Un feticcio adorato come una divinità che ha bisogno di sacrifici: prima di tutto quello della nostra democrazia e poi quello del nostro benessere. Tutti i no
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