L UNIONE EUROPEA POSSIBILE E NECESSARIA: L EUROPA A CERCHI CONCENTRICI

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7 marzo 2017 L UNIONE EUROPEA POSSIBILE E NECESSARIA: L EUROPA A CERCHI CONCENTRICI a cura di Giampaolo Rossi Hanno collaborato nella elaborazione delle proposte o con suggerimenti e osservazioni: Alessandra

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7 marzo 2017 L UNIONE EUROPEA POSSIBILE E NECESSARIA: L EUROPA A CERCHI CONCENTRICI a cura di Giampaolo Rossi Hanno collaborato nella elaborazione delle proposte o con suggerimenti e osservazioni: Alessandra Albanese; Umberto Ambrosini; Auretta Benedetti; Antonio Brancasi; Giuseppina Buia; Patricia Calvo; Paolo Caretti; Carla Casanueva; Giovanni Maria Caruso; Marcos Almeida Cerreda; Mario P. Chiti; Guido Corso; Fulvio Cortese; Francesco Costamagna; Chiara Cudia; Giuseppe Dallera; Marzia De Donno; Allegra D Incecco; Federico Dinelli; Matteo Falcone; Andrea Farì; Giovanni Ferri; Eugenio Fidelbo; Fabio Giglioni; Stefano Giubboni; Francesco Grassi; Stefano Grassi; Annalisa Gualdani; Omar Hagi; Elena Irrera; Mauro Lombardi; Carlo Marzuoli; Massimo Monteduro; Danilo Pappano; Alessandra Pioggia; Francesco Rossi; Dian Schefold; Girolamo Sciullo; Simone Torricelli; Susana Viñuales Il coordinamento organizzativo è stato fatto da Francesco Grassi Documento pubblicato nel blog ridiam.it L UNIONE EUROPEA POSSIBILE E NECESSARIA: L EUROPA A CERCHI CONCENTRICI Elaborata in prevalenza da studiosi di diritto pubblico con l aiuto di economisti, la proposta intende affrontare la questione dell Unione Europea con un approccio istituzionale, individuando un percorso realisticamente percorribile. La praticabilità politica delle riforme ipotizzate è comunque connessa al grado di consapevolezza della estrema fragilità dell attuale assetto istituzionale e della necessità di snellire e rafforzare l Unione, con una serie di misure concrete inquadrate in un disegno organico. Il documento, frutto del lavoro di sei gruppi di studio, costituisce un work in progress di una elaborazione che è ancora in corso. INDICE 1. Crisi degli stati. Impossibilità di risposte semplificate. 2. Inadeguatezza dell attuale assetto dell Unione. 3. Obiettivi e criteri di una riforma. 4. Le misure: 4.1 Unificazione del debito. Mantenimento dell euro. 4.2 Rafforzamento della Banca Centrale Europea (BCE) e creazione dell Unione bancaria. 4.3 Europa sociale. Immigrazione. 4.4 Sicurezza interna ed esterna, flussi migratori, frontiere. 4.5 Strumenti di politica industriale e infrastrutturale sostenibile. 4.6 Revisione organizzativa. Rafforzamento della democrazia e dell equilibrio tra poteri e responsabilità. 4.7 Sistema delle fonti. Ruolo delle giurisdizioni. Giuridicizzazione del settore pubblico europeo. 5. L Europa a quattro cerchi concentrici. 6. Prospettive ulteriori. 1 1. Crisi degli Stati. Impossibilità di risposte semplificate. Si sono moltiplicati negli ultimi tempi gli appelli a mantenere e rafforzare l Unione Europea o a ridimensionarla nettamente, e sono molte le proposte elaborate da studiosi e anche dagli organi istituzionali dell Unione. La questione è divenuta centrale anche nel dibattito politico dei singoli paesi, soprattutto dopo la Brexit e l elezione di Trump, perché si sono diffusi i movimenti antieuropeisti e antiglobalisti. In un contesto nel quale le nuove tecnologie hanno accelerato le possibilità di comunicazione e favorito le migrazioni, i diffusi timori di perdita della sicurezza garantita dai contesti stabili e chiusi moltiplicano gli orientamenti c.d. populisti ai quali si oppongono coloro che ritengono utile e comunque inevitabile la globalizzazione. Va detto subito che un dibattito politico impostato in termini di contrapposizione tra populismo (o sovranismo ) e globalismo è sbagliato perché fondato su due alternative entrambe impraticabili: il sovranismo teorizza in modo nostalgico un assetto che è ormai divenuto impossibile o comunque del tutto non conveniente; il globalismo non tiene conto della realtà istituzionale degli stati che, per quanto indeboliti, restano gli unici destinatari della domanda sociale e l unica istanza in grado di difendere i valori fondamentali a partire dal principio democratico. La crisi degli stati autosufficienti non determina la nascita di un ordine mondiale che vi si sostituisca. Sono soprattutto gli stati di piccole dimensioni a mostrarsi inadeguati, per la loro incapacità strutturale di incidere su fenomeni che comunque li coinvolgono, come la finanza internazionale, le alterazioni del clima, le migrazioni, le convenienze nella produzione e negli scambi. È osservazione diffusa che il sistema mondiale sta evolvendo verso la creazione di stati di livello subcontinentale rispetto ai quali quelli di minor dimensione avranno una posizione vassalla. Questo non comporta una unificazione che sacrifichi le diversità; al contrario, solo un Europa unita può salvaguardare le specificità dei diversi territori. 2. Inadeguatezza dell attuale assetto dell Unione L Unione Europea è impreparata ad affrontare questo fenomeno. Costruita avendo come scopo primario quello di evitare conflitti armati fra i paesi membri, il suo ordinamento sostanziale è volto in prevalenza a regolare e dirimere i conflitti economici tra gli stessi. Le sue funzioni entrano in contraddizione con l esigenza degli stati di rispondere alla domanda sociale. L Unione Europea viene avvertita dalle popolazioni come un potere negativo rispetto alle loro attese. 2 Nei decenni del liberismo le istituzioni europee, compresa la Corte di giustizia, sono state indotte a confondere l obiettivo del mercato comune con quello del mercato tout court, disarmando ulteriormente gli stati. L invadenza della regolamentazione normativa e l espansione nelle funzioni operata dalla Corte di Giustizia sono state per certi profili più unificanti di quelle che si hanno negli ordinamenti federali. Si è creato un disallineamento fra il potere e le responsabilità: il primo è suddiviso fra Unione Europea e stati (mentre solo su questi gravano le responsabilità). Ai vincoli posti non corrisponde l esercizio di una responsabilità da parte dell Europa (si impediscono imprese di grandi dimensioni ma non se ne formano altre di livello europeo). La somma dei poteri dei paesi membri e dell Unione è inferiore a quella complessiva che hanno stati extraeuropei. Vi è un vuoto di potere. Le aperture verso nuove funzioni (sviluppo, tutela dei diritti, difesa e sicurezza) contenuta nel trattato di Lisbona sono state in larga misura disattese. La creazione dell euro in assenza dei presupposti richiesti dalla moneta unica (bilancio, politica fiscale ed economica, e ancora prima, convinzione e coinvolgimento popolare) ha rappresentato una importante spinta verso l unificazione, ma, non essendosi questa realizzata, ha accentuato lo squilibrio fra poteri e responsabilità. La crisi economica ha imposto all Unione una revisione delle sue precedenti politiche e l adozione di una serie di misure di aiuto agli stati e di stimolo allo 3 3. Obiettivi e criteri di una riforma È evidente che una riforma è indispensabile e non dilazionabile. È necessario che l Unione, che si è dilatata in profili non indispensabili ed è stata rinchiusa in se stessa, perda alcuni rigonfiamenti non essenziali e si giri verso l esterno. È altrettanto evidente che la riforma non si può realizzare attraverso una modifica dei trattati che porti a una Costituzione europea, che è già stata respinta e ancor più lo sarebbe nell attuale momento. Questo tentativo, oltre che inattuabile, sarebbe anche sbagliato perché di nuovo avvertito come una imposizione dall alto realizzata senza la necessaria partecipazione dei popoli europei. D altra parte, come si vedrà, un approccio ispirato a una impostazione più concreta può rilevarsi ancora più incisivo di quello che delinei un risultato finale. Si concretizza così la bella indicazione di Robert Schuman (1950) richiamata dal Libro Bianco della Commissione europea del 1 marzo 2017: L Europa non potrà farsi in una volta, né sarà costruita tutta insieme. Essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. Occorre quindi procedere con una serie di misure praticabili all interno dei trattati e con altre, concordate fra alcuni stati, al di fuori dei trattati, ma all interno del quadro europeo, attraverso la cooperazione rafforzata prevista dal trattato di Lisbona (art. 20) che richiede la partecipazione di almeno nove stati e una procedura, peraltro troppo farraginosa, per approvarla. Si potrebbe, in alternativa, ricorrere alla cooperazione strutturata permanente prevista per il settore militare (artt. 42 e 46). In ulteriore alternativa si potrebbe procedere più semplicemente ad accordi interistituzionali come si è già fatto nell ultimo decennio. La riforma dovrebbe porsi i seguenti 3 obiettivi: A) Instaurare un rapporto diretto fra le istituzioni europee e i cittadini, in modo che questi ne possano apprezzare la diretta utilità nella soluzione dei loro problemi e in modo che si superi il gap di democraticità attualmente avvertito. B) Creare un sistema organico che individui i punti di unità e rispetti quanto al resto le scelte diverse ( sovrane ) dei singoli stati, 1) B.1) rimuovendo a tal fine i debordamenti eccessivi che si sono verificati, 2) B.2) e ampliando i poteri di azione verso il resto del mondo. C) Creare una Europa a cerchi concentrici con diversi livelli di unificazione che tengano conto, comunque, delle diversità economiche e politiche dei singoli paesi. 4 4. Le misure 4.1. Unificazione del debito. Mantenimento dell euro. Numerosi studi hanno dimostrato gli effetti negativi della fine dell euro o, per i paesi che lo abbandonassero, del ritorno alla moneta nazionale. Non mancano opinioni diverse che trovano il loro fondamento nella insostenibilità dell attuale situazione, ma a queste tesi va obiettato che: - l insostenibilità verrebbe rimossa se si varassero le riforme qui indicate; - l uscita dall Euro, ipotizzando un aumento dell inflazione del 30%, si tradurrebbe in un corrispondente aumento del debito perché negli ultimi anni il debito è stato contratto con la clausola del diritto alla restituzione in euro (v. rapporto Mediobanca); - le transazioni importanti verrebbero fatte con altra moneta forte; - la capacità di resistere alle fluttuazioni e alle speculazioni finanziarie internazionali sarebbe molto più debole. Non vi può essere però una moneta unica con debiti separati, con tassi di emissione diversi, perché questo squilibra i bilanci e determina un indebitamento progressivo dei paesi in difficoltà, determinando così un circolo vizioso: per restare nell Euro i paesi troppo indebitati devono porre in essere misure restrittive che impediscono lo sviluppo e quindi non consentono di ripianare il debito. L unificazione del debito si potrebbe realizzare come proposto da Charles Wyplosz nel progetto PADRE (Politically Accettable Debt Restructuring in the Eurozone) con la seguente modalità: la BCE, emettendo obbligazioni sui mercati a tassi moderati, acquisterebbe l intero debito pubblico dei paesi dell Eurozona e lo trasformerebbe in una perpetuity senza interessi. Gli stati sarebbero chiamati ad estinguere il loro debito con la BCE in un tempo molto lungo, semplicemente rinunciando alle c.d. risorse di signoraggio (il flusso di risorse reali che un governo incassa quando stampa moneta (L. Becchetti). Oltre a queste risorse, potrebbe essere destinata all estinzione del debito una quota del risparmio che ciascun paese realizzerebbe nel pagamento degli interessi e la parte residua andrebbe vincolata a investimenti pubblici (G. Dallera). In una versione più soft l acquisto dei debiti dei paesi membri da parte della BCE potrebbe essere limitato al 60% del loro debito, ma ciò complicherebbe l assetto istituzionale perché sommerebbe i debiti europei con quelli residui dei singoli stati. La misura andrebbe accompagnata dalla istituzione di una Agenzia di rating europea, anche per evitare che la contabilizzazione dei debiti non tenga conto dei risparmi/debiti delle famiglie, come avviene in altri stati (Giappone, USA). 5 L emissione di un debito comune con un tasso unificato e un rating europeo consentirebbe di azzerare le differenze di tasso che oggi sono insostenibili. Ogni paese in funzione della quantità di debito consolidato pagherebbe la sua quota di interessi. Ciò consentirebbe di diminuire in maniera considerevole il totale degli interessi pagati dall Europa ma anche nel tempo di avere un rating migliore non solo per gli stati ma anche per le imprese, che non pagherebbero più il rating paese. La BCE dovrebbe prevedere emissioni uniche con unica cedola. Probabilmente la Germania ne potrebbe avere un iniziale svantaggio ma la possibilità degli altri paesi di fare investimenti con il risparmio degli interessi aumenterebbe i consumi interni e favorirebbe l economia europea e con essa le imprese tedesche (U. Ambrosini). E poi evidente che gli stati perderebbero ogni possibilità di fare debiti ulteriori; del resto ciò è già previsto dalle norme costituzionali nazionali e non comporterebbe quindi una diminuzione di sovranità, ma ne impedirebbe solo un uso distorto. È altrettanto evidente che altro presupposto sarebbe l armonizzazione delle politiche fiscali e del welfare dei singoli stati, ma solo nel loro valore complessivo e nel rapporto fra entrate e spese, restando agli stati il potere di decidere, in quegli ambiti, la distribuzione della ricchezza e di articolarsi nel sistema delle loro autonomie in vari centri di spesa. Di particolare importanza è stabilire in che modo l Europa, una volta unificato il debito, potrebbe essere garantita da eventuali trabordamenti di singoli stati nel rapporto entrate/spese. Un ipotesi che è stata avanzata è che in tal caso gli stati tornerebbero al vecchio regime del debito. Un altra ipotesi si basa su una forma di commissariamento da parte europea. La soluzione (che non ne esclude altre) potrebbe consistere nel riconoscere alla Corte di giustizia, sempre che non lo facciano le Corti nazionali, il potere di annullare, su ricorso proposto dal Ministro del tesoro europeo (v. poi) o da altri stati membri, le leggi nazionali approvate senza la richiesta copertura. 4.2 Il rafforzamento della Banca Centrale Europea (BCE) e la creazione dell Unione bancaria Dalla adozione delle misure indicate nel punto precedente deriverebbe un consistente rafforzamento delle competenze della BCE che verrebbe a svolgere anche funzioni ancora non esercitate o esercitate in misura parziale e transitoria, come il quantitative easing. In ogni caso si dovrebbe portare a compimento il processo di riforma già avviato e che, invece, ha subito una interruzione. A fronte della crisi economica e finanziaria apertasi nel 2008, l Unione ha dato una risposta rapida e con strumenti innovativi, di particolare efficacia. L avvio della Unione bancaria ha rappresentato una parte essenziale della 6 risposta delle istituzioni alla grande crisi, per la giusta considerazione che il sistema bancario è parte essenziale di ogni società economicamente evoluta; di interesse non solo per i debiti sovrani e per i grandi capitali, ma per ciascun cittadino. Di qui una serie di misure organiche. Le principali, come è noto, sono: l istituzione delle tre Autorità europee di vigilanza, il Codice unico europeo (single rulebook), il Meccanismo unico di supervisione (SSM), il Meccanismo unico di risoluzione (SRM), accompagnate da una serie di misure particolari (come i requisiti patrimoniali), anch esse rapidamente attuale. Dei tre pilastri essenziali (la supervisione bancaria comune, il procedimento di risoluzione delle crisi bancarie, il sistema di garanzie sui depositi) solo i primi due sono stati approvati. Il primo (SSM) è pienamente operativo. Il secondo (SRM), invece, mostra grossi limiti operativi in ragione della esiguità del Fondo di risoluzione e delle prassi di risoluzione invalse, che, valutando gli NPL a prezzi ben al di sotto dei tassi di recupero storici, trascinano in risoluzioni bancarie che sarebbero solvibili se valutate a prezzi di realizzo realistici. Su quest ultimo aspetto, si dovrebbe proporre una Bad Bank europea che sia disponibile anche ad acquistare grandi quantità di NPL a prezzi non penalizzanti per le banche. Manca infine del tutto il terzo pilastro e si incontrano resistenze nella approvazione della direttiva, di cui si discute la bozza presentata dalla Commissione nel novembre 2015: la c.d. EDIS. European Deposit Insurance Scheme. Il raggiungimento della piena efficacia del SRM, con il varo della Bad Bank europea, il completamento del terzo pilastro risultano decisivi per un corretto funzionamento complessivo. L Unione bancaria, infatti, può operare appieno solo se i tre pilastri funzionano contestualmente; non solo la parte destinata a rompere il circolo vizioso tra debiti sovrani e crisi finanziarie. In particolare, la messa in opera della Bad Bank europea e un sistema comune di garanzie sui depositi è l unico modo per prevenire una crisi sistemica in caso di crisi bancarie rilevanti in uno stato membro, ma destinate a contagiare velocemente le altre economie perché non superabile attraverso il singolo strumento di salvataggio interno (bail in). Se la nuova vigilanza bancaria (il Meccanismo unico di supervisione) può comunque reggersi da sola, in quanto funzione non finale, le difficoltà insorgono ove i procedimenti per superare la crisi non siano accompagnati da un sistema comune di garanzie (Bad bank europea ed EDIS, European Deposit Insurance Scheme). Dopo il particolare impegno delle istituzioni europee e degli stati membri che aveva caratterizzato il periodo , è necessario ora completare l unificazione, garantendo la solidarietà effettiva di tutti gli stati, o meglio la comune consapevolezza della impossibilità, per tutti, di lasciare le riforme incompiute. L Unione bancaria si conferma quale importante tassello delle complessive politiche economiche dell Unione europea: portarla a compimento è essenziale per non vanificare l imponente programma di riforme finora 7 realizzato e per rassicurare i cittadini europei sulle effettive garanzie comuni, ben maggiori delle garanzie nazionali. 4.3 Europa sociale. Immigrazione I diversi organi dell Unione (Commissione, Corti) hanno avuto, nelle materie che incidono in ambito sociale, che soddisfano cioè diritti sociali ma sono anche in vari casi mercati di interesse privato, un indirizzo non lineare. Mentre sono chiare le regole dettate in materia economica, la disciplina in materia sociale è spesso la risultante, in via di eccezione, dei vuoti di regolazione o delle deroghe alle regole dei mercati. Ciò rende opaco il senso della disciplina da applicare e della linea politica scelta dall Europa. Tale quadro incerto è reso infine ancor meno prevedibile dall approccio case by case della giurisprudenza europea e le incertezze rifluiscono nelle normative e nelle pronunce giurisdizionali nazionali. Ne deriva una grande quantità di zone grigie fra servizi di interesse economico e servizi privi di tale rilevanza, che rende imprevedibile la qualificazione di certi servizi come aventi o non aventi interesse economico, con effetti negativi sulla identificazione dell assetto normativo in vigore. Fra le tematiche di rilevanza sociale un punto nodale e di estrema delicatezza riguarda l inadeguatezza delle politiche sull immigrazione, che andrebbe affrontata anzitutto con aiuti ai paesi di provenienza e poi con strumenti di intervento per una gestione comune dei flussi migratori gestiti direttamente dall Unione. Le politiche dovrebbero disinnescare, con forti sanzioni, le dinamiche auto protettive degli stati e al contempo supportare le esigenze degli stati membri che si trovano in posizione di frontiera. La questione è resa ancora più complessa dal consolidarsi del riconoscimento di diversi diritti sociali ai migranti ad opera delle direttive e della giurisprudenza delle Corti europee senza che a questo facciano riscontro il sostegno finanziario agli stati. Le misure possibili sono le seguenti: - Va chiarito il rapporto fra servizi di interesse economico e servizi privi di tale rilevanza. La scelta in ordine alla qualificazione nell uno o nell altro senso, per lo meno nei settori costituenti il fondamento dei model
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